——夏履镇农村住房解困问题调查情况报告
陶政炜

    一、夏履镇2012年农村建房基本情况
    由于2010年土地利用总体规划调整，2011年初正式实施，根据指标控制需要和集镇建设要求，用地指标向集镇集中，双叶村整村、莲西村建民自然村、建幸自然村、莲中村马家地自然村、联华村何家坞自然村、中墅村墅坞自然村、越王峥村南坞自然村及其他各村均有部分地块全部为复垦区，同时按照县委办［2008］106号文件，镇建成区（包括新民村、夏履桥村、虞山自然村和埠头自然村）停止审批个人建房，据统计，全镇5个社区11个行政村21个自然村中共有12个自然村整村不得进行个人建房审批，即一半以上自然村停止审批，再加上其他零星复垦区地块，全镇约有三分之二地区不得审批，按照国土统计口径，原有建设区变为复垦区面积为878.7亩，因此2011年起审批数量直线下降，2012年全年共计审批翻建新建户为18户，其中翻建17户，新建1户，过去五年个人建房审批数据统计如下：
    与此同时，2011年和2012年违章数量相较2010年则有大幅增长。2010年共组织强拆13次，控违面积854平方米，处理县级信访32起，来人来电24起；2011年共组织强拆10处，控违面积2190平方米，处理热线133起，巡查发现79起，群众举报139起；2012年全年组织强拆55处（含卫片执法），拆除违章建筑面积共计9179平方米，接待并解决来人来信来电案件合计143件，违章数目呈井喷式爆发，且性质特别恶劣，有数起占用农用地建造主屋行为，多起未批先建情况，大量超方、超层现象，控违压力徒增，几近失控状态，对们农村新社区建设和和谐社会建设均造成不好的影响。该镇由此特别加强了人员配备和控违队伍建设，2011年3月和9月分别对城监队进行了扩招，由过去的3人变为现在9人，但控违形势依然严峻。
据估算，该镇2012年共有5747户，其中非农户为238户，农业户籍占全镇户籍总量的96%，这其中除住房困难户439户外，潜在需要改善住房条件的户数数量巨大，保守估计还有1000户左右，根据2007年到2010年的审批数目推理，按每年100户翻建或新建数目估计，2012还有82户需要改善住房条件的潜在户数，今后几年这个数目也不会呈明显下降趋势。2011年开始，为解决在停止审批区域实行个人建房，该镇实行危房修缮途径，但是到镇报备数目有限，只有6户，多数由村自行控制，估计两年来数目在30户以上。

    二、夏履镇住房困难户基本情况
    1、住房困难户分布
    全镇2011年合计住房困难户439户（统计口径以土管所为准，具体见附表），其中三莲社区最多，共计248户，占全镇住房困难户数一半以上；中联社区最少，共计37户，不足全镇住房困难户数十分之一；越王峥社区95户，夏履桥社区59户，所以解困难点在三莲社区。
    2、住房困难户住房需求
    全镇近三年来有解困需求的住房困难户322户，其中三莲社区165户，约65%有解困需求；夏履桥社区58户，基本都有解困需求；越王峥社区70户，70%有解困需求；中联社区29户，78%有解困需求，所以解困需求最旺盛为三莲社区和夏履桥社区，为解困热点。其中夏履桥社区因为已经停批3年，所以要求尤为迫切。
    3、住房困难户审批情况
    住房困难户所在地块大多为社区规划或土地规划不允许审批范围，根据社区规划，夏履桥社区59户住房困难户均不得审批，根据土地规划，约有200户住房困难户不得审批，两项数量总和约占住房困难户总量的58%。
    三、存在的主要问题及原因
    虽然长期以来该镇农民建房形成了一套比较规范的报、批、建、管制度，但是随着经济的发展和新城镇建设启动，农民建房需求日益增多，存在的问题也日益突出。
    1、土地资源稀缺。土地供需矛盾突出，夏履镇素有“九山一田”之称，各村空余宅基地已安排殆尽，基本是农保田绕屋走的现状，新一轮土地利用规划调整可能为各村提供新的建设用地，总量是181亩，但是考虑到土地指标下达、社区规划调整和土地征用工作的时间耗费，新增用地真正落实使用可能会在3年之后，所以短期内土地要素制约仍然存在。
    2、规划实施困难。当前社区规划为2008年至2009年编制，用地总体规划2010年调整，调整时村干部考虑建房问题不够，同时指标有限，大量地方变为复垦区，两套规划衔接不畅，存在矛盾，作为审批主要依据，一套规划不符合即不得审批，造成很多农户无法审批。同时由于土地基本上都已分配到户，新建地块征地难度较大，征地往往附带建房条件，也造成规划上允许但实施困难的情况。
    3、群众思想观念落后。夏履镇由于城镇化水平不高，乡土观念较重，没有行政村和社区观念，以莲中村为例，华丰村有指标下达用地，但是只有华丰村民愿意建造，其他如马家地、王家庄村民则不愿意，小村思维没有打破。
    4、群众生产方式影响。里片山区对土地资料的依赖较严重，年纪大的有很多靠山吃山，竹制品及毛竹、竹笋是其增加收入、改善生活的一大来源，因而他们不愿意离开山区太远。根据2011年在双叶村的宅基地置换调查，群众一方面愿意接受宅基地置换，一方面提出不能离开山区太远，更希望在三莲车站地块安置，而不愿到镇区安置。
    5、群众建房奢侈化。夏履镇房屋建造风气较奢华，农户认为建房是一辈子的事，所以无论经济条件如何都得一步到位。4楼3底模式是大多数村民选择的，所以房屋超高、超层的很多，完全超出现在政策控制的大、中、小户面积要求。房屋建造时还互相攀比，喜欢单家独户，豪门大院，造成有限土地资源的大量浪费。同时受生活方式和习惯影响，农户不愿意接受农民公寓，目前从越王峥一期5幢的情况来看，因为不愿意放弃原有宅基地，所以对农民公寓抵触情绪较重。
    6、批后管理缺位。批后管理作为控制违章的重要手段，尤其是超高、超层、批东建西违章现象的主要控制方法，镇村两级都存在缺位。镇层面上城建监察队伍人员缺少，工作量却逐年递增，只能被动执法，仅仅关注性质恶劣或影响较大的违章，对其他的无暇顾及。村层面上部分村干部把个人建房作为一种个人情面回馈，缺乏相应的严肃性和原则性，甚至暗中鼓励农户违章建房，大多数村干部审批积极，管理消极，在农户建设房屋期间没有及时督查，作为最了解违章建筑情况的第一线人员却疏于职守，没有在违章苗头予以打击，造成违章四处开花，屡禁不止。
    四、对策与建议
    1、多渠道解决住房困难
为帮助农户住房解困和实现改善居住条件的需求，经过调研，结合政策和镇村实情，建议拓宽路子，解放思想，多种模式解决住房困难。（1）审批模式：可以审批的个人建房要按照正规途径，在符合社区规划和土地规划前提下，简化程序，予以及时办理。（2）农民公寓模式：继续推进农民公寓建设，目前越王峥村农民公寓共3期8幢楼，可安置农户88户，其中一期五幢已完工，48户已安置，还有3幢楼已将进行规划审批流程，另外联华村农民公寓用地指标15亩已到位，夏东村农民公寓用地指标8亩也已到位，但征地尚未完成。（3）村集体代建模式：莲东村目前按此模式实施20户，分为两个地块，其中一块用地指标已下达且农房办会审通过，审批建造16户，实际建造14户，一块无指标，建造6户。按照村统一规划，统一建造，统一管理，统一分配模式，目前20户接近完工，群众无举报反映，莲东村48户住房困难户均有强烈意愿入住，供不应求。新民村也有8户建造，尚无指标，已经基本完工，建议可以在有需要的村的非农用地合适地块适当推广。（4）村集体房屋改建模式：各村老村委或村集体工厂可拍卖给有需要改善居住条件的农户进行新建个人住宅，但是此类用地位于住宅密集处时，要注意协调周边采光和通路问题，注意层高。（5）填充式模式：部分社区无法审批，但是村庄内存在零星留存宅基地，可以在不影响邻里关系，符合安全距离和采光距离基础上，允许建造。（6）宅基地置换模式：该模式是县倡导模式，且与考核挂钩，因土地、资金等要素制约，该镇实施三年，但是尚未实际开展，在今后有条件建设大型农民集中区住区的基础上可以提倡。（7）老屋翻建模式：因为土地规划和社区规划限制，大批老屋翻建均不得审批，全镇此类房屋数量粗略估计在1000户左右，目前均按照危房维修方式修建，但是该方式要求有危房鉴定报告，同时要求修缮要原面积、原高度、原层次，对有改善住房条件的农户不适合，建议放宽政策，按照老屋翻建方式进行建造，缓解个人住房难问题。
    2、多措施强化批后管理
    针对目前违章建筑井喷式增长和屡禁不止的情况，为及时遏制违章不良风气，保持该镇控违高压态势，建议多举措并举，从镇村两个层面入手，强化管理，营造建房良好氛围。（1）配优配齐城建监察队伍。能否干好事队伍是关键，目前城建监察人员较少，任务繁重时经常捉襟见肘，造成监管漏洞，建议增强城建监察队伍力量，充实人员，加强培训，建立起一支拉得出打得响的队伍。（2）完善村干部考核制度。村干部队伍是控违网络最基层，也是最关键的队伍，但从控违情况看，存在责任心不够，主动性不强的情形，建议在村干部考核中增加控违分值比重，对违章控制不严的村实行评优一票否决制，在制度上形成“倒逼”，充分发挥村干部队伍的力量。（3）加强控违执行力。为控制违章，该镇先后出台多个制度，但落实不够，执行存在欠缺，在今后人员充实的情况下，要增加执行力，变被动执法为主动执法，建立个人建房管理档案，主动定期查看建房情况，主动在源头上控制违章产生，避免出现违章再去解决的情况。
    3、几点想法
    （1）事先征地，尤其是镇区内和周边土地，按照开发迫切程度先行征地，逐步推广“三有一化”，保障被征地农户利益，为今后开展大型集中居住区建设和农民公寓建设打下基础。（2）要严禁土地私下买卖，目前私下买卖成风，形成土地兼并，土地集中在有权有势者，不利于和谐，也不利于住房解困。（3）村庄内的一些平整林地和杂地要通过调查，有针对性的收归村集体所有，用于成片村代建个人建房用地。（4）对改善住房条件的新建户老屋一定要严格收归村集体所有，调剂给住房困难户，从而解决一批无地基的困难户。（5）放宽对不能审批区域内危房修缮的尺度，在四邻关系良好，对周边影响不大的情况下，允许翻建。