张建林
人民代表大会制度是我国的根本政治制度。每年至少召开一次的地方人民代表大会会议，是地方国家权力机关依法行使国家权力的基本形式。目前地方人代会总的情况是好的，各级领导重视，指导思想明确，会议程序严密，审议讨论认真，实际效果较好。但如果与人民群众的愿望、法律的要求来衡量，也有不少的做法有待完善与提高。为此，笔者结合几年来人大工作的实践，联系周边各地县（市、区）人代会的实际状况，对如何进一步开好县人代会作如下初略思考。
一、大会的内容及形式
县级人代会的主要议程是：听取和审议县政府工作报告、国民经济和社会发展计划报告、财政预算报告、县人大常委会工作报告、县人民法院工作报告、县人民检察院工作报告等6个报告，提出大会议案、建议或批评、意见。依法选举县人大常委会组成人员、政府正副县长、法院院长、检察院检察长，选举出席上级人民代表大会的代表等。
目前值得探讨的主要问题：
1.报告形式有待统一规范。查阅资料表明，2003年以前，地方各级人代会都是听取和审议6个工作报告。自从2003年“非典”以后，省、市、县（区）各级人代会，计划和财政预算这两个报告有的改为“书面报告”发给每一位代表，不再向代表作口头报告。
2.候选人的“参选待遇”不公平。按照《组织法》规定，在选举县人大常委会副主任、县人民政府副县长、县人大常委会委员时，都要进行差额选举。选举的候选人分为组织推荐的候选人和代表联名提出的候选人。实际操作中，有“正式候选人”与“差额候选人”之分。正式候选人有比较详细的书面介绍，还附有照片，而且有的还早早亮相。而组织部门安排到某代表小组，由十人以上代表联名提出的“差额候选人”，其基本情况介绍就显得逊色：无照片，无详尽简历介绍等，“参选待遇”不公平。
3.会期时间不断瘦身。历史上人代会的会议时间一般是5~6天，现在逐渐减少到3.5~4天；有选举任务的人代会4天，无选举任务的人代会3.5天，甚至更少。以我县为例：1998年的十一届一次会议6天，2001年十一届四次会议4.5天，2006年十二届四次会议3.5天，2007年的十三届一次会议4天。
4.决议文字越来越短。人代会对各项报告作出决议，这是人大代表经过审议后的集体意见，是最高权力机关行使权力的重要形式，不能马虎。以前对政府工作报告的决议确实长了点，有4页左右，现在精简，少到只一句话。如某市的人代会对政府工作报告的决议呈逐年递减态势，2001年有5页，2005年3页，2006年2页，2007年的决议仅为114个字。
产生上述问题的原因是多方面的，既有法规没有明确规定人代会会议格局问题，也有领导和组织者认识上的问题，包括受“非典”和为了节省会议开支主客观因素影响等。
思考：
1.口头报告必须完整。为了充分体现庄重，体现向代表、向人民负责，正常年景县级人代会上一定要向代表口头作六个报告，因为读与看的效果和意义是不一样的。报告文字内容当然要通俗易懂、精练扼要。财政报告还可以细分各款，必要时可再加附件。
2.保障会议时间。人代会依法确定的议程，必须要以法律的程序保证，比如召开几次会议，举行几次主席团会议等，这就需要有必要的时间作保障。有选举任务的人代会，仅酝酿候选人就需两天，加上6个报告分两段进行，会期最少也得安排5天，无选举任务也应让代表有一定时间进行审议，发表意见，行使权力，切不可车“跑马水”、走过场。
3.提高选举的科学性、民主性和公平性。要按照宪法和地方组织法的要求，在选举办法的制订、候选人提名、候选人情况介绍、确定正式候选人、正式选举等环节上，充分体现依法、科学、民主、平等的原则。对组织推荐的候选人和代表提名的候选人应一视同仁，两种方式推荐出来的候选人其书面介绍都要一致，不能有差异，搞形式上的差额选举，要真正体现民主平等。
二、大会的审议与讨论
审议，是监督的一种重要形式，是人代会中的重要议程，也是“一府两院”和人大常委会听取人大代表和人民群众意见的重要渠道。通常是分政府、计划、财政三个报告和人大、法院、检察院三个报告的两段进行审议，并举行两次主席团会议分别听取审议意见。
当前有待商榷的几个问题：
1.审议时间越来越短。考查邻县人代会的会务计划，1998年审议政府、计划、财政三个报告安排了1.5天的时间，审议人大常委会报告、法院报告、检察院报告也是1.5天。而2007年，审议政府、计划、财政三个报告只安排4小时左右的时间（上午大约1个小时，再加上下午大约3小时的时间）；审议人大常委会、法院、检察院三个报告也是如此。审议时间太短，代表们得不到充分表达自己的观点，这无疑与人代会的本质意义不相符。
2.审议形式单一。人代会上的审议一般都只有代表团分组审议这一种简单的形式，很少采取代表团集中审议、视察、质询、询问等多种形式。
3.审议意见收集整理，反映不全面不真实。事实上，各代表小组只要小组长组织得好，代表们发言是十分踊跃的，敢于说真话，不会尽说套话、好话，不讲缺点、问题。在主席团会议汇报交流各团审议意见时，由于有些代表团长在收集各组审议意见缺少全面性、真实性，有的出于一些个人私心杂念，其中也包含能力和水平，交流发言往往是过分简略，很少如实反映代表们审议时所提的真实问题和建议，审议质量和水平有待进一步提高。
4.整改落实不够。因为对审议中反映的一些问题，尚未建立一套完善的机制加以落实，所以主席团会议在听取各代表团的审议意见后，除了对政府工作报告有几处修改并立即反馈给代表外，其他报告基本上没有实质性动作。对有些很有价值的整改意见，也没有进行跟踪监督。只是说：请大会秘书处根据审议意见作相应修改后发给代表，算是“落实”了。
思考：
一要有适当的时间审议。人代会上要切实保障与会代表有足够的时间充分表达自己的看法，提出自己的意见。有选举任务时，还应严格按照法定时间，让代表熟悉了解和酝酿、联名提出候选人，会议要精悍，但不能太短，要恰如其分。
二要采取多种形式进行审议。人代会作用发挥得好不好，审议质量高不高至关重要，而要审议质量高，审议方式一定要多样化。如采取小组审议和大组审议相结合；会前还可以组织代表对社会热点问题进行调查；集中审议时有关领导到代表团听取审议意见；召开新闻发布会、记者招待会，让公民互动参与；还可以进行会中专题视察，代表邀请领导对话等等。活跃审议方式，丰富审议内容，提升审议水准。
三要建立专业审议小组。人代会上的六个报告事关全县经济与社会，要代表们都通都懂，这是强人所难，所以建立若干专题组，进行专题、专业性审议很有必要。如建立财政审议小组，邀请一些财经专家、学者和社会活动家参加，对财政报告进行深入的解读，为代表审议提供依据。
四要提高代表小组组长领导能力和代表的素质。代表团团长和代表小组小组长要提高驾驭会议的能力，积极引导代表多发言，发好言，充分吸取代表提出的建设性意见，广泛集中和体现民智、民愿、民意。代表们则要增强责任感和使命感，认真履行职责。在闭会期间要加强对代表进行法律法规的培训，邀请代表参加人大常委会、主任会议、政府常务会议、视察等活动，让代表知情知政。
五要积极落实审议意见。主席团听取各团审议意见后，大会秘书处应汇总整理审议意见，并送县人大常委会和“一府两院”及时处理。县人大常委会和“一府两院”要在下一次主席团会议上汇报处理的方案或思路。一时难办的会后要落实人大常委会的相关工委，予以跟踪落实，并最终向常委会报告。
三、大会的议案和建议
人代会上代表提出议案建议，是法律赋予代表的民主权利，是代表履行职责、参与管理社会事务、监督国家机关工作的一种重要形式，是全面推进民主政治建设的重要途径。很多议案建议是代表经过会前充分调研，在大会上依法提出的，事关民生，事关经济社会和谐发展。
现实中值得探索的一些问题：
1.议案全转为建议。据我了解，最近几年来浙江省内各县级人代会上代表们都依法提出不少议案，但最终均转为建议、意见处理，没有一件作为议案而列入大会议程。以绍兴市的某小市为例，2007年的人代会，大会秘书处共收到代表10名以上联名提出的议案79件，但经大会秘书处研究，这79件议案基本属于政府和有关组织职权范围内可以解决的问题，全部转为建议、意见处理。
2.建议带有局部性。一些建议缺乏从宏观上、从大局出发思考的理念，往往是局限于某一地区、某一单位的利益提出，立意不高，视野不广。
3.政府议案建议多，“两院”议案建议少。分析近年来的代表议案建议，绝大部分是关于县政府及其职能部门的，很少、甚至没有一件关系到法院和检察院的。例如我们绍兴县2007年的人代会上，208件建议中，县政府及其职能部门方面的建议有199件，占95%，涉及县委、党群等其他部门的占5%；而法院和检察院方面的建议为0件。
4.建议数量一年比一年少。由于种种原因，代表意见建议在办理过程中总会有办不成的，加上少数经办单位确也存在做文字游戏的现象，致使代表提建议数量逐年呈下降趋势，如某区，2005年共提223件，2006年194件，2007年208件（新一届第一年往往多些）。
思考：
1.力争办理几个议案。“办理议案”难度是有的，我们可不可以象江苏省有些县（市、区）人大那样，每年有组织地选择一两项事关全局，事关民生，事关和谐社会建设的重大事项，列入大会议程，形成大会议案，并依法作出相应的决议，实现“零的突破”？这样既能有效关注民生，又可支持“一府两院”的工作，还扩大了人大的影响度。
2.着力提高议案建议的质量和水平。议案建议的质量来源于代表的高素质，来源于会前的充分准备。要提高议案水平，必须把工夫花在事前，而不是事后。如让代表尽力掌握翔实有据的第一手资料，让代表有足够的时间和精力去接触政界和社会民众，包括法律知识，也可以探索义乌市人大创导的“代表工作室”，由代表邀请专业人员会前搞“议案孕育”。
3.要加大监督力度，增强办理实效。要采取多种方式，在提高建议成效率上下功夫。如组织代表视察办理情况，组织代表与承办单位、会办单位面对面交流座谈，听取办理部门办理方案，对办理结果跟踪抽检，检查和追看前几年未办结的“议案”件等，与此同时，有关部门还要对议案、建议办理好坏和“岗位责任考核”挂钩予以奖惩，以此来增强办理实效。
此外，依法有效控制大会列席人员和工作人员也十分必要。受正式代表名额限制，目前出现了大会列席人员超过正式人员现象。列席人员毕竟是列席，对大会听报告、作审议、遵守大会纪律方面没有象正式代表自觉，有损会风。大会工作人员的日趋臃肿，给大会开支增加了压力，有损政府形象。人代会确为一个系统工程，需要组织、后勤、宣传、保卫等方面的鼎力相助。但不管怎么说，这两方面人员应该进行适度“减肥”。